2024年8月2日，国务院办公厅对外发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，以下简称：《工作方案》），旨在建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控（以下简称：碳排放双控）制度体系，积极稳妥推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型。

《工作方案》指出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制，并与全国碳排放权交易市场有效衔接，构建系统完备的碳排放双控制度体系，为实现碳达峰碳中和目标提供有力保障。

构建碳排放双控制度体系是一项系统工程和长期任务，需根据不同阶段任务要求，统筹有序推进各项重点工作，《工作方案》分三个阶段作出了工作部署。

第一阶段是当前至2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施，国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新，相关计量、统计、监测能力得到提升，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。

第二阶段是“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。

第三阶段是碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总量稳中有降。

《工作方案》明确提出以下政策制度和管理机制。

一是完善碳排放相关规划制度。合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部署。“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标；同时，完善碳排放双控相关法规制度，加快修订固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法等制度，纳入碳排放双控有关要求。

二是建立地方碳排放目标评价考核制度。建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，制定出台考核办法，统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标，并推动省市两级建立碳排放预算管理制度，2025年底前，指导各地区开展碳排放预算试编制工作。

三是探索重点行业领域碳排放预警管控机制。完善重点行业领域碳排放核算机制，对电力、钢铁、有色等行业合理划定碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场等数据，开展重点行业碳排放核算。要建立行业领域碳排放监测预警机制，常态化开展重点行业领域碳排放形势分析监测和预警。条件成熟时，将重点行业领域碳排放管控要求纳入碳达峰碳中和综合评价考核指标体系。

四是完善企业节能降碳管理制度。健全重点用能和碳排放单位管理制度，制修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业企业碳排放核算规则标准。制定出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度，推动重点用能和碳排放单位落实节能降碳管理要求，加强能源和碳排放计量器具配备和检定校准。发挥全国碳排放权交易、全国温室气体自愿减排交易、绿证交易等市场机制调控作用。

五是开展固定资产投资项目碳排放评价。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价；完善建设项目环境影响评价制度，将温室气体排放管控纳入环境影响评价，强化减污降碳协同控制。制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范，健全环境影响评价技术体系。

六是加快建立产品碳足迹管理体系。制定产品碳足迹核算规则标准，加强碳足迹背景数据库建设，建立产品碳标识认证制度。