2024年9月9日，为加快推进扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围工作，生态环境部办公厅对外发布了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称：《方案》）。
《方案》包括总体要求、工作目标、实施重点排放单位名录管理、开展核算报告核查、实施配额管理、保障措施等共6部分内容、13项重点任务。
《方案》在总体要求部分明确提出坚持稳中求进、协调协同、降碳导向、公平公开的原则，并按照“边实施、边完善”的工作思路，制定以下两阶段工作目标。
一是启动实施阶段（2024-2026年）。以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育市场主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内。制定碳排放核算报告和核查指南，开展关键参数月度存证，夯实碳排放数据质量基础；推动重点排放单位熟悉核算报告、核查、配额分配、市场交易规则，树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力。
二是深化完善阶段（2027年——）。政策法规体系更加完善，监督管理机制更加健全，各方参与市场能力全面提升；碳排放数据质量全面改善，数据准确性、完整性全面加强；配额分配方法更为科学精准，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。
在《方案》实施重点排放单位名录管理部分，对覆盖范围要求如下。
（一）确定管控范围。水泥、钢铁、电解铝行业管控化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放。水泥、钢铁行业管控温室气体种类为二氧化碳，电解铝行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨。
（二）确定重点排放单位。水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。各省级生态环境主管部门会同同级有关部门按照以上条件，制定本行政区域水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位名录，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送，同时向社会公开。
（三）做好系统开户。各省级生态环境主管部门组织水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位完成全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统、全国碳排放权交易市场管理平台开户。
在开展核算报告核查方面，《方案》提出以下三项任务。
（一）制定核算报告和核查技术规范。生态环境部根据行业工艺特点、碳排放特征、管理能力和减排成本等因素，制定水泥、钢铁、电解铝行业碳排放核算报告和核查指南，明确各行业关键参数分级分类管理要求，逐步推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的高质量实测，对不具备实测条件的参数采用规定的缺省值替代实测。探索开展碳排放在线监测。
（二）组织开展月度存证。重点排放单位根据所在行业核算报告指南要求，制定并严格执行数据质量控制方案，依法依规开展检验检测，对关键参数进行月度存证，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送。实施“国家-省-市”三级数据质量审核，生态环境部组织各地方生态环境主管部门对月度存证数据开展技术审核，从源头对化石能源消费量等关键参数进行严格把关。
（三）组织开展年度报告核查。重点排放单位根据所在行业核算报告指南要求，编制年度排放报告，通过全国碳排放权交易市场管理平台报送。各省级生态环境主管部门对重点排放单位年度排放报告开展核查，核查结果作为配额分配与清缴的依据。重点排放单位对所报告数据的真实性、完整性、准确性负责。
实施配额管理方面，《方案》提出以下两项任务。
（一）制定年度配额总量和分配方案。生态环境部会同国务院有关部门根据国家温室气体排放控制目标，制定水泥、钢铁、电解铝行业年度碳排放配额总量和分配方案。在启动实施阶段，基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配，将企业配额盈缺率控制在较小范围内。在深化完善阶段，对标行业先进水平优化配额分配方法，推动单位产品产量（产出）碳排放强度不断下降。
（二）开展配额发放、清缴、交易。各省级生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内重点排放单位分配配额。水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位需按年度向所在省级生态环境主管部门足额清缴其碳排放配额。参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展集中统一交易。
为保障有效实施，《方案》提出以下五项保障措施。
（一）加强组织领导。生态环境部负责牵头，加强组织协调,各部门应结合实际，按职责分工共同做好扩围有关工作。建立部门间常态化协作机制，广泛听取部门、行业协会、技术服务机构、企业意见，调动各方参与积极性。
（二）强化能力建设。完善全国碳排放权交易市场注册登记和交易规则。拓展全国碳排放权交易市场管理平台功能等。面向技术服务机构和重点排放单位等市场主体，组织开展专门培训。推动重点排放单位建立健全内部碳排放数据管理制度，配置专职人员负责相关工作。
（三）强化监督执法。把全国碳排放权交易市场监管作为地方生态环境、市场监管部门日常监督执法的重要内容。强化常态化履约监管，建立部门间信息沟通机制，持续跟踪评估重点排放单位履约风险等。
（四）做好跟踪评估。建立全国碳排放权交易市场定期评估机制，总结扩围先进经验做法，为更好推动向更多重点排放行业扩围奠定基础。持续开展碳排放数据质量形势研判，定期分析汇总各行业数据质量突出问题并及时提出优化方案。
（五）加强宣传引导。做好扩围相关政策文件的宣传解读。充分利用相关平台机制以及全国碳排放权交易市场信息网等权威渠道主动发声。鼓励各地方和相关单位多渠道宣传普及碳市场相关政策，为碳市场建设运行营造良好社会氛围。
