近日，工业和信息化部办公厅发布《关于暂停钢铁产能置换工作的通知》 （工信厅原函〔2024〕327号，以下简称《通知》）。《通知》明确要求，各地区自2024年8月23日起，暂停公示、公告新的钢铁产能置换方案，同时修订钢铁产能置换办法。笔者认为，当前钢铁市场形势正在发生根本性变化，钢材需求高位回落、消费结构显著变化、供给弹性明显增加、绿色低碳持续推进，这些对产能置换政策提出了新要求；结合钢铁行业发展形势，以及钢铁冶炼装备大规模置换升级已经基本完成的基础，开展产能置换办法修订工作正当其时。

一、《通知》关键要点

（一）涉及置换方案分类

《通知》涉及的置换方案可以分为两类。第一类是已完成公告的产能置换方案，不受暂停工作影响，可以按相关要求继续推进项目程序。第二类是正在进行公示，或已完成公示、未完成公告的产能置换方案，暂停公示、公告，否则将视为违规新增钢铁产能。

（二）暂停期限

《通知》提出，工业和信息化部将会同有关方面加快研究修订钢铁产能置换办法，进一步健全完善产能置换政策措施，广泛征求各有关方面的意见建议后印发实施。具体时限可适当参考上一版修订用时。

二、暂停钢铁产能置换的前期工作

本次暂停钢铁产能置换工作、修订钢铁产能置换办法是基于行业发展新形势与挑战、政策执行与监督问题以及政策修订的必要性等多方面考虑而做出的决策。钢铁产能置换政策实施情况梳理与评估工作持续推进，相关信息均已及时向社会发布。

2023年12月，为进一步摸清钢铁产能置换工作进展，评估钢铁产能置换政策实施情况，深入听取企业意见和建议，中国钢铁工业协会组织召开了钢铁行业产能置换工作座谈会。

2024年3月，中国钢铁工业协会召开钢铁产能治理新机制、钢铁产能置换政策评估课题启动会，就钢铁产能治理新机制、钢铁产能置换政策评估工作进行交流讨论，并对课题后续研究工作安排部署。

2024年7月，中国钢铁工业协会六届七次常务理事会议召开，会上对钢铁产能置换政策评估课题、钢铁产能治理新机制进行探讨分析，国家相关部门领导出席会议并参与讨论。

综上，本次暂停钢铁产能置换是国家有关部门根据前期政策评估意见完善钢铁产能置换政策的重要举措，有助于改善行业发展预期，引导企业合理调整投资方向，促进市场供需动态平衡。

三、钢铁产能置换政策成效

本次暂停的产能置换办法是2021年6月开始实施的《钢铁行业产能置换实施办法》（工信部原〔2021〕46号，以下简称46号文件）。46号文件自实施以来（2021年6月1日至2024年8月22日），在促进装备升级、结构调整、布局优化和兼并重组等方面取得了积极成效。

（一）产能减量比例提升，装备升级步伐加快

据统计，2016年至今，全国已公告炼铁产能约3.75亿吨、炼钢产能约4.22亿吨；相应退出炼铁产能约4.24亿吨、炼钢产能约4.65亿吨。

46号文件实施以来，全国公告炼铁产能约1.54亿吨、炼钢产能约1.75亿吨；相应退出炼铁产能1.79亿吨，减量比例为1.16:1（46号文件实施前1.10:1），退出炼钢产能1.95亿吨，减量比例为1.12:1（46号文件实施前1.08:1）。产能置换项目数量总体下降，置换减量比例明显提升。

产能置换前后冶炼装备炉容分布结构也发生明显变化，限制类装备持续退出，冶炼装备现代化水平进一步提升。退出高炉主要为1200立方米以下的限制类装备，产能约1.19亿吨，占比达66%；建设高炉炉容主要为1200-3000立方米，其中2000立方米及以下产能占比50%，2000立方米以上产能占比31%。退出转炉、电炉主要为100吨以下限制类装备，产能约1.35亿吨，占比达到69%；建设转炉和电炉炉容主要分布在100-150吨，分别占建设转炉和电炉产能的71%和44%。

（二）产能交易价格下降，置换成本得到有效控制

2016以来全国钢铁产能交易广泛，其中铁产能交易量约1.1亿吨，钢产能交易量约1.2亿吨，铁钢产能合计单价最高超过1500元。冶金工业信息标准研究院自2021年9月起发布钢铁产能交易价格指数。截至2024年8月，钢产能价格指数降至557元/吨，铁产能价格指数降至233元/吨，产能价格合计下降约50%。

46号文件实施后，钢铁产能交易受到一定程度抑制，铁产能交易量约2700万吨，钢产能交易量约3200万吨。同时，随着钢铁市场下行，投资冲动有所减弱，产能交易量和价格进一步走低。

（三）电炉建设数量增加，绿色发展进程提速

在全国已公告的4.22亿吨炼钢产能中，转炉炼钢产能约2.9亿吨，AOD炉炼钢产能为1337万吨，电炉炼钢产能约1.16亿吨（占比约27%）。

46号文件实施后，全国已公告1.75亿吨炼钢产能。其中，转炉炼钢产能约1亿吨，AOD炉炼钢产能为744万吨，电炉炼钢产能约6300万吨（占比提升至36%）。全国电炉建设数量明显增加，同时置换建设非高炉炼铁产能约400万吨，钢铁行业流程结构向绿色低碳调整加速。

（四）兼并重组稳步推进，集聚发展成效显现

46号文件针对实质性兼并重组给予更低的减量置换比例，如大气污染防治重点区域减量比例由1.5:1降至1.25:1，其他地区由1.25:1降至1.1:1，有效推动了中等规模企业兼并重组和减量置换。如，河北省通过兼并重组实现钢铁冶炼厂点减少、规模提升，冶炼厂点由2021年初的近70家减少至目前的60家左右，普阳、鑫达等钢铁企业重组后产量规模达到千万吨级，综合竞争力明显提升。全国前20家钢铁企业粗钢产量占全国比重由2020年的50%左右提升至目前的近60%。

但也要看到当前钢铁产能置换仍存在政策执行不到位、监督落实机制不完善等情况，需要对产能置换政策进一步优化和完善。

四、政策修订建议

《通知》提出，相关部门、方面将加快研究修订钢铁产能置换办法。笔者认为，修订工作要充分结合钢铁行业发展出现的新问题、新情况，聚焦绿色低碳、结构调整、布局优化、兼并重组等方面，深入探讨完善包括置换比例、产能核算、等量置换等办法细则，引导钢铁行业平稳健康发展。另有部分建议如下。

（一）取消产能交易，进一步推进兼并重组

当前企业开展产能置换的产能来源主要是自有产能和交易产能，通过兼并重组落地产能的比例较低，据统计，铁产能约10%、

钢产能约9%。产能交易一定程度上造成了装备与产能的分离，增加行业乱象；也较大幅度增加企业推进装备升级的成本，削弱钢铁行业竞争力；还在实际操作层面加大了企业批小建大的冲动。为此，建议取消产能交易，置换退出产能来源仅为自有、重组或国家支持（如，设立产能退出机制，国家保留少量产能用于宏观调控），解决被兼并企业的发展和人员安置等连带问题，推动钢铁企业开展实质性联合重组。

（二）原则不再支持新建高炉，促进绿色低碳发展

我国高炉总体装备水平已达到世界一流，高炉产能规模已完全能满足国内发展需求。随着国家“双碳”目标的推进，高炉作为高碳排放装备将受到一定限制，甚至成为负资产。建议原则上不再支持新建高炉，但允许以现有厂区为主的高炉装备改造升级（包括常规大修和整合提升等），鼓励企业采用先进的冶炼技术和设备，降低高炉能耗和碳排放。

（三）推进相关要素流动，优化钢铁产业布局

当前钢铁产能置换工作涉及地方经济发展以及能耗约束、产量指标等因素，一定程度上制约了相关要素流动，不利于产业布局优化调整。建议探索研究财税分享，产量、能耗指标跨区域、集团内部流动等激励机制或措施，推动产能置换相关要素合理流动，促进产业布局围绕市场需求结构、资源能源条件、物流运输优势等因素持续优化。

（四）探讨新的置换机制，助力钢铁高质量发展

本次产能置换政策修订过程中可集思广益，探讨新机制。如，探索炉容置换可行性，结合国家正在进行的冶炼装备摸底工作，未来炼铁以高炉有效容积（立方米）、炼钢以公称容量（吨）进行置换，从产能置换变成炉容置换。装备产能（设计）数据仅作为相关审批、统计、研究等使用。

此外，考虑产能置换政策的延续性，建议2024年8月23日之前已在省级工业和信息化主管部门进行公示但未完成公告的产能置换方案（包括尚在公示期的、已公示但还未公告的、尚在公告期的），在恢复产能置换后，各地方可以自主决策执行老办法（46号文件）或新办法。

五、结语

中国钢铁工业已进入高质量发展时期，首要任务是减量瘦身。减量要从三方面同时入手，一是产能装备减量，产能置换是关键抓手；二是产量减量，产能和装备减量不一定带来产量减量，产量减量是重中之重，直接关乎市场运行；三是企业数量减量，包括绝对数量减少，产业集中度提升，努力防止“内卷式”恶性竞争。